编者按
环境准入制度是从源头上保护环境，优化经济增长，实现经济发展与环境保护双赢，促进社会和谐稳定的重要环境管理制度。浙江环保系统探索环境准入制度建设，并已取得了一些成效，还做出了一些经验总结。本报今日特刊登此文予以介绍，以飨读者。
环境准入制度是从源头上预防环境污染和生态破坏的一项环境管理制度。实施环境准入制度，既是环保部门依法履行环境监管职责的重要手段之一，也是环保部门落实科学发展观、建设生态文明的具体行动。
环境准入制度的构成
■阅读提示
环境准入制度由空间环境准入、总量环境准入、项目环境准入构成。项目环境准入制度是基础、微观的制度，其实施时间最长、实施范围最广、实施程度最普遍；总量环境准入制度比项目环境准入制度更进一步，较全面、较宏观；空间环境准入制度最全面、最宏观，将社会、经济和环境作为整体进行综合考虑。
目前，环境准入制度没有确切定义和统一说法。从各地探索实践看，环境准入制度主要是指环保部门根据区域环境容量和条件，合理确定区域功能定位和开发格局，统筹考虑开发建设活动对环境可能产生的影响，对开发建设活动做出限制或提出控制的一系列准则和规定。环境准入制度应当由空间环境准入制度、总量环境准入制度、项目环境准入制度构成。
(一)空间环境准入制度
空间环境准入制度主要是根据资源环境禀赋和环境承载力，从科学保护和持续利用生态环境功能的角度，加强区域开发格局研究，把国土空间划分为禁入准入、限制准入、优化准入和重点准入四类主体功能区域，明确各区域生态环保目标，将区域经济社会发展规划和环境保护目标有机结合起来，对区域产业发展、产业布局、产业结构优化、项目准入、排污总量控制和污染减排等提出明确的、有可操作性的规定和要求。空间环境准入制度也是环境的空间管制，应是一种强制性的规定要求。
在浙江省，空间环境准入制度的实施载体是全省和各市、县的生态环境功能区规划，以及以生态环境功能区规划为基础的主体功能区划；其实施手段是推进分区环境管理，实施差别化的资源环境准入和管理政策；其主要目的是优化产业空间布局，提高区域建设开发活动环境决策的科学性，促进区域生产力布局与生态环境承载力相协调。
(二)总量环境准入制度
总量环境准入制度主要是根据政策法规和规划确定区域的环境容量，科学论证政策法规、经济社会总体发展规划和区域、行业发展规划可能造成的环境影响，平衡社会、经济与环境的关系，统筹区域发展与环境保护，统筹行业发展与污染控制，统筹增量控制与总量调整，对政策法规和规划确定的产业整体规模、产业分布、转型升级及环境控制预防措施提出明确的意见和要求。
总量环境准入制度的实施载体是各类政策法规、国民经济社会发展总体规划的战略环评以及各类区域和行业的规划环评；其实施手段是以环境容量控制优化政策法规和各类发展规划；其主要实施目的是增强各种政策法规和规划之间的环境协调性，减少由于政策法规和规划不当导致的环境问题，同时，合理设定区域的开发强度，优化资源配置和要素布局，使规划确定的区域、行业发展整体规模、布局等与环境承载能力相适应，并且合理设计区域、行业产业结构，促进循环经济发展。
(三)项目环境准入制度
项目环境准入制度主要是根据空间环境准入制度、总量环境准入制度和环评审批原则，科学分析建设项目与产业政策、生态环境功能区规划、城镇和土地利用总体规划、清洁生产、污染物达标排放、排污总量控制、区域环境质量要求的相符性，对项目建设的可行性做出判断，并对符合环保要求的建设项目拟采取预防和减轻环境影响的控制措施做出具体的规定和要求。
项目环境准入制度的实施载体是建设项目的环境影响评价；其实施手段是对建设项目环评进行专家审查、技术评估，做出适当的行政决定；其目的是确保项目建设符合环保要求，控制和减轻项目建设、运营过程对周围环境的影响，同时，控制“两高一资”和产能过剩项目的重复建设，促进经济结构转型升级。
(四)不同环境准入制度的相互关系
从环境准入制度的构成看，项目环境准入制度是基础的、微观的制度，其实施时间最长、实施范围最广、实施程度最普遍，对防治新的环境污染和生态破坏发挥了积极作用。但是，项目环境准入制度针对单个项目对环境的影响来判断其是否符合环保要求，很少或基本不考虑区域环境容量及环境影响的累积性。
总量环境准入制度比项目环境准入制度更进一步，较全面、较宏观。它要求环保部门在政策法规和规划的编制、决策过程中就考虑可能涉及的环境问题，预防政策法规和规划实施后可能造成的不良环境影响；它要求环保部门关注环境影响的重点更突出，重点关注政策法规和规划区域内的环境累积影响，并且考虑间接连带性环境影响。
总量环境准入制度也有其缺陷，即对环境承载力考虑不足。空间环境准入制度最全面、最宏观，将社会、经济和环境作为一个整体进行综合考虑。它一方面从较大的区域空间内来考虑经济开发的空间格局对环境的影响，并根据环境资源禀赋和环境承载力合理划定经济开发格局；另一方面，又根据每一个较小区域的功能来考虑经济发展方向和调整优化控制要求，以控制环境问题的产生，减轻环境影响。空间环境准入制度从区域间环境资源禀赋和环境承载力的层面完善了总量环境准入制度。 [page]
这三者相辅相成，既相互独立，又相互补充。空间环境准入制度是总量环境准入制度的基础和前提，总量环境准入制度又促进空间环境准入制度的更加科学合理；空间环境准入制度、总量环境准入制度是项目环境准入制度的重要依据和基础内容，项目环境准入制度又是实施空间环境准入制度、总量环境准入制度的有效载体。
完善环境准入制度的决策评价机制
■阅读提示
环境准入制度是一项复杂的系统工程，必须建立专家评价和公众评价相结合的环境准入决策评价机制。广泛听取专家意见，充分发挥专家在环境准入制度上的技术支撑、技术把关作用；充分发挥公众在环境准入制度上的监督把关作用，确保环境准入制度符合公众利益。
环境准入制度是一项复杂的系统工程，涉及土地利用、城镇规划、行业发展等专项规划内容，涉及产业政策、产业布局、产业优化等经济建设内容，涉及资源配置、容量分析、污染防治、总量控制等环境科学内容，涉及生产工艺、技术装备、清洁生产等专业技术内容；同时又与公众环境权益息息相关。因此，必须建立专家评价和公众评价相结合的环境准入决策评价机制。
建立环境准入制度的专家决策评价机制。广泛听取专家意见，充分发挥专家在环境准入制度上的技术支撑、技术把关作用，才能确保环境准入制度的科学性、合理性和可操作性。其中，环保部门需要把握3个方面。一是专家的选择应当具有代表性和全面性，避免专家评价流于形式。既要有环境科学专家，还要有行政管理专家、法律专家、经济管理专家。二是对专家的意见建议要统筹考虑、科学把握。既要充分听取和吸收专家有价值的意见建议，也要善于扬弃专家的一家和片面之言，特别是在专家的意见建议不能统一、相互矛盾时，更要善于甄别，统筹把握。三是专家队伍的建设和管理要加强。既要大力培养环保部门的专家队伍，又要贮备和吸纳各行各业的专家，建立健全专家库。在建设项目环境准入上，还要建立专家审查回避制度，避免有利益冲突的专家互相审查项目。
建立环境准入制度公众决策评价机制。充分发挥公众在环境准入制度上的监督把关作用，才能确保环境准入制度符合公众利益，符合公众意愿。环保部门应注意4个方面。一要注重公众评价的广泛性。环境准入制度涉及的公共利益较为广泛、涉及的公共主体各有不同、涉及的公共影响比较长远。二要引导公众科学认识环境问题。环境问题的利益冲突性和解决的艰难性、公众对环境问题认识的盲目性和偏面性，都可能导致公众对环境准入制度的不正确认识。三要妥善处理公众的不合理诉求。出于私利的狭隘性，即使是某项从全局看十分有利的环境准入，也可能会有部分公众提出反对意见或不合理诉求。因此，必须妥善处理公众的不合理诉求，拿出科学依据，通过各种渠道进行解释和沟通，避免产生纠纷和群体性事件。
健全信息公开机制
■阅读提示
坚持环境准入信息公开，健全环境准入制度信息公开机制，应当做好5个方面工作:全面、及时、准确地公开环境准入信息，拓展环境准入信息公开方式，畅通公众信息反馈渠道，认真对待公众参与的意见，建立健全公众参与问责机制等。
坚持环境准入信息公开，健全环境准入制度信息公开机制，既是提高政府行政决策透明度、规范政府环境准入行为的内在要求，也是保障公众知情权、参与权、表达权、监督权，规范公众参与环境准入制度建设的必然要求。笔者认为，应当做好5方面工作:
全面、及时、准确地公开环境准入信息。环境准入信息主要包括3个方面:环境准入的规定和管理信息，例如有关法律法规和规章，环评审批的规定、要求、条件、程序和时限等；环境准入的全过程信息，如环境准入政策、制度在起草制定、征求意见、批准发布、实施监督的全过程信息，项目环境准入的行政受理、技术审查、行政审批及结果的全过程信息等；与环境准入直接相关的信息，如拟审批项目的企业名称、项目概况、可能产生的环境影响、拟采取的污染防治措施、污染物达标排放和总量控制情况等信息。所有这些信息，除依法需保密的外，环保部门必须全面、及时、准确地公开。
拓展环境准入信息公开方式。要运用各种公开方式，方便公众获取相关信息，确保公众的知晓度。实行公示公告制度。采用网络、报刊等形式刊登公示公告，公开环境准入信息，广泛征求公众意见，特别是与环境准入利益相关的公众意见。实行公众调查制度。采取问卷调查、咨询专家意见、座谈会、论证会等公众调查方式，当面征求公众意见。试行项目环评审批全过程公众监督员制度。选取若干有代表性的环评公众监督员，并赋予他们一定的责权，监督项目环评编制、技术评估、专家审查和行政审批的全过程，提高项目环评审批的透明度，扩大公众的监督面和参与度。
畅通公众信息反馈渠道。要采取多种公众反馈意见的方式，如设立专门的意见接收电话和监督电话，开通语音电话和传真，设置专门的电子邮箱等，方便公众反馈。尽可能采取当面沟通的方式，收集公众的意见，如可结合公众调查，采取召开民主听证会、民主恳谈会等方式收集公众意见。
认真对待公众参与的意见。公众提出了意见建议，往往是因为这些信息对自身利益关系较大或涉及切身利益。因此，环保部门或其他单位都要充分考虑公众的意见、建议和要求，认真对待，绝不能敷衍了事。对于公众的合理意见建议，要及时吸收、充实、完善到环境准入制度之中；对于公众的合理要求，在环境准入过程中必须予以满足；对于公众的疑问，要及时予以解答，消除疑虑；对于公众的不合理要求，要做好充分解释、沟通工作，避免纠纷和影响社会稳定。
建立健全公众参与问责机制。环保部门应当全面记录环境准入信息的公开内容、公开方式、公众意见反馈及意见采纳情况、不采纳的理由等。对于应当由其他单位如项目建设单位、环评机构实行环境准入信息公开的，相应的环保部门还要对其进行审议和核实。对于应当在环境准入中实行公众参与而未进行的，或未按规定要求有效进行的，或在公众参与过程中弄虚作假的，要采取相应的问责和惩罚措施，切实保障环境准入公众参与制度的实施。
实施的有效载体
■阅读提示
建设项目的环境准入管理是实施环境准入制度的有效载体。严格建设项目的环境准入管理、加强建设项目的执法监督，是完善环境准入制度的重要保障。要严格按照环境准入制度实施建设项目环境准入，实行建设项目环评审批与环境准入制度执行情况挂钩，加大建设项目的执法和监管力度。
建设项目的环境准入管理和执法监督，既是环境准入制度的核心内容之一，也是实施环境准入制度的有效载体。因此，严格建设项目的环境准入管理、加强建设项目的执法监督，是完善环境准入制度的重要保障。
严格按照环境准入制度实施建设项目环境准入。要严格按照3项制度的规定和要求实施建设项目环境准入，使所有建设项目符合环保要求。对于选址不符合生态环境功能区规划、城镇总体规划、土地利用总体规划的，不符合产业发展规划和规划环评要求的，不符合产业政策、总量减排、环境质量、清洁生产、达标排放的建设项目，坚决不予以环评审批，设置一道不可逾越的“防火墙”。同时，要按照环境准入制度的要求，严格控制“两高一资”、产能过剩项目的环评审批，防止借扩大内需引进不符合产业政策和环保要求的低水平重复建设项目；加快制定重污染行业环境准入条件，逐步建立起重点行业的环保红线，实行高污染、高能耗项目环境准入的高门槛，充分发挥环评审批在经济调控中的重要作用，促进结构调整和经济发展方式的转变。
实行建设项目环评审批与环境准入制度执行情况挂钩。对于未按要求开展和实施生态环境功能区规划的、不执行生态环境功能区规划的、擅自调整生态环境功能区类别的区域；对于未依法进行规划环评的区域、流域和行业，对已经批准的规划在实施范围、适用期限、规划、结构或布局等方面擅自进行重大调整或修订；对于违反分级审批权限规定、不按照环境准入制度要求进行环评审批的区域等，要实施建设项目环评审批区域限批措施，以此推动环境准入制度的建立和完善。
加大建设项目的执法和监管力度。要严肃查处“未批先建”、“批小建大”以及超期试生产、未落实“三同时”措施等建设项目环境违法行为，并实行挂牌督办和媒体曝光。对重点行业、重点区域的重大建设项目，对环境污染或生态破坏较大的项目，全面推行建设项目工程环境监理制度，督促建设单位依法落实各项污染防治和生态保护措施。完善建设项目环保跟踪检查制度，实行省市县三级环保部门联动的检查机制，对违法违规的建设行为及时查处和纠正。 徐震
作者系浙江省环境保护厅党组书记、厅长[page]