2011年春节前夕，环保部网站刊发了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，明确提出积极培育与扶持环保社会组织健康、有序发展。
对中国的环保事业和环保组织的发展而言，这将是一个重要转折。根据指导意见，地方各级环保部门今后均应制定有利于促进环保社会组织发展的规划；解放思想，为环保社会组织公益活动提供力所能及的支持；建立与环保社会组织之间定期的沟通、协调与合作机制，在制定政策、进行行政处罚和行政许可时，听取环保社会组织的意见与建议，自觉接受环保社会组织的咨询和监督；将环保社会组织人才培训列入人才培养教育发展规划；加强对环保社会组织的规范引导；鼓励环保社会组织积极开展国际交往等。
前述指导意见是在环保部会同清华大学开展的“中国环保社会组织的发展及其政策研究”课题的基础上形成的。本刊特约请课题组主要成员王名和陶传进撰写文章。标题为编者所加。
——编者
改革开放以来，中国出现了越来越广阔的社会和公共空间，环境保护在其中日益彰显其特有的优势，如公益性、去政治性、大众性等。那些从旧体制溢出的社会精英，那些既不是官员又不是企业家的普通公民，那些有志于公共事业及环境保护的社会大众，开始找到自己的行动空间，开始表达自己的意志、实践自己的理想。1994年成立的“自然之友”，1996年成立的“北京地球村”是环保非政府组织中的典型代表。
环保非政府组织可以从两个概念上理解，一是部分地参与开展环境保护活动的非政府组织（简称NGO），二是专门致力于开展环境保护活动的非政府组织。根据我们几年前所做的调查分析，前者的规模估计达数万家，后者的规模大约3000家。此外，大学生环保社团的数量也应在数百家至一千家以上。
环保非政府组织的功能可以理解为非政府组织的基本功能，即公共服务、社会治理和政策倡导功能在环境保护领域的表现。在当前，由于各种原因，环保非政府组织的作用并未有效发挥。
有时候，环保非政府组织难免与相关的利益集团、地方政府或政府有关部门之间发生摩擦或冲突。这些在表面上和政治性非政府组织有相似的地方，但两者是截然不同的。前者谋求的是社会公益，后者谋求的则是一部分人的政治权力和政治空间。
实际上，中国环保非政府组织普遍存在一个特殊的思想情结或行动基础：为国分忧。根据清华大学NGO研究所2004年的调查，中国的环保非政府组织中，赞同与较赞同“民间组织有义务为政府分担责任”说法的数量分别为63.0%和21.7%，数量之高引人注目，且明显高于民间组织的总体值。
中国环保非政府组织与政府关系的这一特征与西方的格局不同，也与人们通常感觉中的环保非政府组织的形象不同，他们并不是习惯性地与政府呈现出紧张的关系。
而且，在环境保护这一公共空间，政府的价值目标和非政府组织的价值目标具有高度的一致性，无论是环境教育、绿色生产方式和生活方式的倡导和普及，还是治理污染、保护生态等，都是政府推动的环境保护基本国策的重要内容，也是环保非政府组织积极倡导的民间行动。
然而，中国现行社会组织管理体制形成于20世纪80年代末，其基本理念是尽可能限制非政府组织的政治空间及其合法性。因此，政府迫切需要转变观念，改革既有的、消极的、被动的行政控制体制，构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的环保公共服务运作机制。 [page]
体制弊端：环保组织作用受制约
在政府改革、社会转型和市场经济发育的过程中，环保非政府组织的公共服务、社会治理和政策倡导功能具有重要的意义。但在现实中存在许多问题制约其作用的发挥。
其一，双重管理体制的弊端。中国现行的民间组织登记管理体制是严格实行入口限制的所谓双重管理，即由业务主管单位和登记管理机关分别行使职能，严格限制民间组织通过登记注册合法化。由于难于合法化，越来越多的环保非政府组织采取工商注册形式或者干脆不登记，据调研估计其数量已远远超过合法登记的组织。由于工商注册和不登记等非正规渠道带有一定的交易成本和制度风险，使得许多环保非政府组织将原本应当用于从事环境保护的种种公益性、专业性努力，转移到对于组织合法性的关心上。
其二，多元力量的整合难题。环保非政府组织与企业、地方政府，在围绕环境保护和经济发展的关系上，往往代表不同的利益群体或者利益空间，各种社会政策和社会整体利益的执行，是这些力量达成均衡的结果。环保非政府组织的发育，特别是伴随整个社会环境生态危机的日益严峻，需要在各个不同的利益群体或利益空间的代言人之间构建相互较力、彼此互动、在矛盾及冲突中走向妥协和制衡的社会整合机制。否则，多元力量很可能导致多元争斗和混乱无序。
其三，缺乏来自政府和社会的资金支持。总体上看，资金不足是环保非政府组织普遍存在的问题。许多草根组织年度运作经费不足2万元，难以开展正常的活动。从英国、德国等许多发达国家的实践来看，环保非政府组织和政府之间开展环境领域公共服务方面的合作，通过政府采购争取公共财政的资金支持，是其发展壮大的重要机制。中国的环保非政府组织特别是草根组织，极少有机会得到来自政府方面的资金支持，加上社会募款艰难，使得这些组织只好尽量寻求来自境外的各种资金支持。
其四，环保非政府组织专业能力不足。由于发展历史短，资金不足，加上法律政策环境不利，中国的环保非政府组织相对于境外同类组织来说，能力不足是一个突出的问题。在国际上，环保非政府组织从20世纪70年代开始起步，已经发展成为全球环境治理中最为重要的力量。国际上大的环保非政府组织如地球之友、绿色和平、世界自然基金会等，都集结了大批优秀专业人士，积累了丰富经验并拥有专业性、多层次、多功能的社会动员和服务网络。
公共管理新课题：政府与非政府组织的关系
随着非政府组织的发展，政府和非政府组织的关系问题成为现代公共管理的核心课题之一。
英国是处理政府与非政府组织关系比较成功的国家。在英国，各类非政府组织有近20万家，其中有18万家在英国慈善委员会进行登记注册。慈善委员会是英国统一负责各类非政府组织登记注册和监督管理的国家监管机关，享有执法权和包括制定相关法规等部分立法权。非政府组织在慈善委员会进行登记注册的好处，首先是能够得到政府每年提供的总额达33亿英镑的资金支持，它们占到全英非政府组织年度运作经费的约30％；其次，英国对待开展慈善活动的非政府组织实行减免税和退税制度，每年因减免税和退税优惠的税收总额高达30亿英镑；第三，非政府组织经过登记注册成为政府认可的慈善组织，能够有更高的公信力，可以从社会募集大量的慈善捐款，其年度募款总额，也达到30多亿英镑。
为了促进政府和非政府组织的合作，英国政府和各类慈善组织之间签订了“政府与非政府组织合作框架协议”，其中详细规定了政府对待非政府组织的态度、原则、义务，以及双方合作的基本框架和内容。另一方面，慈善委员会作为统一监管机关，承担监管慈善组织的职责。该委员会集中力量监管规模和影响最大的400家组织（其年度运作经费占全国慈善组织总额的43％）；并对规模和影响较大的2万家（含上述400家，占全国慈善组织运营经费总额的91％）的组织进行较为严格的定期审计和检查；对于数量众多但规模和影响有限的16万家组织（大约占总数的90％，资金规模的9％），则采取例行的年度申报审计的方式，委托专门的审计等中介机构进行监管。这种“抓大放小”的监管原则起到了很好的效果，使得英国成为世界上政府与非政府组织合作最为成功、公益腐败最少的国家。
与英国相比，日本在处理政府与非政府组织的关系问题上有过一段曲折教训。战后日本长期奉行国家主导的经济建设和社会发展理念，虽然早在20世纪60年代就出现了不少致力于社会公益事务的非政府组织，但它们在日本国内难有生存发展的空间，只好在国外开展活动。这使得各种社会事务集中在政府系统手中，一旦发生突发事件使国家机器出现故障，就会造成极大的社会危机。
1995年，日本突发阪神大地震，整个国家机器近于瘫痪，理应由国家承担的救灾救济工作陷入混乱，由于应急救援系统失灵而错失最佳救援的时机，致使数以千计的生命被断送。与此形成鲜明对照的是：在地震灾区，成千上万的志愿者自发组织起来，成立了各种开展紧急救援、慈善救济、灾民互助等活动的草根非政府组织，发挥了意想不到的作用。这个事件促使日本社会进行深刻反思，开始走上政府和非政府组织之间合作的探索之路。1998年日本颁布了《特定非营利事业促进法》（简称“NPO法”），大幅度降低各种非政府组织获得法人地位的门槛。近年来日本各级政府都开始设立用于资助非政府组织的各种公益基金，努力构建政府对非政府组织的支持体系。 [page]
在中国，改革开放以来许多国际非政府组织来华开展各种公益活动，与各级相关政府部门开展合作，在实践中积累了不少值得推广的经验。
20世纪90年代中期，经国务院扶贫办批准和中华慈善总会推荐，世界宣明会来到云南丽江地区开展扶贫救助活动。永胜县作为国家级贫困县，在各级扶贫部门的关怀和支持下，与世界宣明会签订了长期合作协议，成立了由县长、常务副县长和副县长担任组长、执行副组长和副组长的“宣明会项目领导小组”，县政府提供专门办公室，抽调政府办公厅、教育局等相关部门的骨干组成长期全职参与项目的工作人员，全面支持与配合宣明会的项目开展。10年来，宣明会在永胜先后投入3000万元项目资金，用于各乡村的儿童发展、教育扶贫、社区建设等公益领域，大大改善了当地的教育和社会经济发展状况。
中国社会组织的现行管理体制形成于20世纪80年代末，其基本理念是尽可能限制非政府组织的政治空间及其合法性。该体制入口严格，政府通过准入标准掌控获得登记的非政府组织，并通过登记管理机关和业务主管单位的双重管理来进行控制。由于其目标不是有效利用而是“防止出事”，加上体制上的弊端和能力不足，纳入掌控范围的往往活力不足，而活力强的往往游离出掌控范围。
为要更好地发挥环保非政府组织的建设性作用，政府需要转变观念，改革既有的消极和被动的行政控制体制，在承认并充分肯定环保非政府组织的存在及其不可缺少的重要作用的基础上，应当大力推动环境保护领域的公众参与，有意识、有计划、有重点地培育和发展环保领域的各种非政府组织，加强对它们的咨询、培育、评估和监管，发挥它们在环境保护领域的积极作用。要努力将环保非政府组织纳入国家的整体目标和利益范围，构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的环保公共服务运作机制。
具体设想：构建新型公共服务体系
在分析环境保护领域非政府组织发展现状以及相关公共政策的基础上，课题组提出了构建全新的环保非政府组织体系的具体设想。
其一，使用“环保公益服务组织”的概念。在构建公众参与的新型公共服务体系的框架时，首先要对其中非政府组织的基本范畴加以界定。建议采用“环保公益服务组织”的概念，取代较为宽泛的“非政府组织”“非营利组织”或“民间组织”等范畴。这一概念可以定义为：在环境保护领域开展各种公益服务的基层服务型非政府组织。
其二，开展培育发展的地方试点。建议在环保部和民政部的协调与支持下，选择若干有代表性的地区（市、区、县）进行培育发展环保公益服务组织的试点。在试点前形成理论框架和政策模型，其主要内容包括：简化登记手续、降低登记门槛、提供启动资金、开展专业培训、提供财政支持和税收减免、建立员工和志愿者参与的社会保障体系等。对于试点过程进行监督和指导。试点结束后形成详细的政策报告。
其三，确定重点培育发展的环保公益服务组织，主要应当包括如下六种类型：社区环保组织、项目实施机构、调查研究机构、教育宣传机构、中介服务机构、政策倡导机构。
其四，降低准入门槛。在登记注册方面，基于上述试点的经验，应由环保部会同民政部出台关于促进环保公益服务组织发展的部门法规，统一政策。各级环保部门作为环保公益服务组织统一的业务主管单位，要成立专门部门并配备专职人员负责。环保公益服务组织登记原始资金可统一降低为2000元。各级民政部门按照民办非企业单位有关规定对公益服务组织进行统一登记，并颁发法人证书。
其五，建立以政府采购为基础的环保公共服务新体制。政府采购公共服务是建设公共服务型政府的基本方向之一。在环境保护领域，可参照扶贫、养老、社区综合服务等其他领域的成功经验，由环保部委托成立专项基金，通过公开招投标的方式对环境保护领域的一系列公共服务进行基于市场机制的政府采购。也可参照英国的模式，选择比较成熟的环保公益组织进行政府委托。
其六，建立以有效监管为核心的政府监管制度。对使用公共资源、提供公共服务的非政府组织，进行必要的行政监管和社会监督是国际惯例。有的国家如英国，实行登记和监管相统一的监管体制；有的国家如德国、日本，实行的是登记和监管相分离的监管体制。鉴于中国现行法规仍然实行双重管理，建议在环保部和民政部充分协商一致的基础上，对现行双重管理体制进行部分改正，将登记职能集中在民政部门，而将监管职能统一到环保部门。各级环保部门建立环保公益组织监管中心，统一行使对环境保护领域各类非政府组织特别是环保公益服务组织的监管职能。
要在培育发展的基础上，逐步实行包括备案、登记、认定的三级准入和分类分级管理制度。对于组织化程度低、规模小、人员少的社区环保等组织，应实行备案制度；对于规模大、人员多、活动广、组织化程度高的组织，实行法人登记制度；对于影响大、公益性强的组织，则实行公益认定制度。改善和加强以“年检”为核心的信息报告制度。采取公益举报制度，广泛动员公众参与环保公益组织的监管，并建立全国联网的公益举报受理机制。实行公益托管制度，加强政府在监管上的权威和刚性约束。
其七，建立以合作主义为原则的政治整合模式。依照有关理论与国际经验，一个国家的多种社会力量有两种整合方式，一为多元主义，一为合作主义（或叫法团主义）。两者都鼓励民间力量的发育，其差异在于多元主义淡化国家权威，强调多元民主，而合作主义则强调国家权威，主张其他社会力量在国家框架之内、代表国家发挥作用。相对而言，合作主义更有利于社会整合与稳定。就中国的情形来说，构建和谐社会也需要更多借鉴合作主义的经验及其原则。环保非政府组织通过上述公共服务体系能够有效整合到国家框架内，形成典型的合作主义模式。
其八，政府如何对待激进环保非政府组织。环保非政府组织过激行为可分为三个方面：一是在行为上违背了法律，或违背了国家的整体利益；二是与政府的沟通渠道受限，转而采取过激行动；三是在社会利益群体的分化中，代表市场利益、企业利益的群体实力强大，环保非政府组织往往代表环境污染受害者这个弱势群体进行抗争。针对不同情形，应分别对待。
王名为清华大学公共管理学院NGO研究所所长
陶传进为北京师范大学社会公益研究中心主任[page]