编者按
“十一五”时期，我国环境管理模式是以主要污染物总量减排为中心，自上而下，层层分解与考核减排指标，减排取得积极进展。然而随着环境形势的变化，公众对环境质量越来越关注，传统的环境监测评价结果与公众的主观感受存在差异。
本文作者一直在关注和研究环境管理目标问题，他认为，环境管理重心由总量控制向质量改善升级是大势所趋，应建立以提高公众环境满意度为中心的管理模式，本版特刊登其观点，希望相关领域有所借鉴。
环境管理目标升级过程
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中国环境管理自上世纪70年代初起步以来，呈现出明显的“四级跳”轨迹:第一级是达标排放阶段，第二级是总量控制阶段，第三级是质量改善阶段，第四级是公众满意阶段。
中国环境管理自上世纪70年代初起步以来，其目标与重心在不断调整与升级，相应的管理模式也在转型，呈现出明显的“四级跳”轨迹。
第一级是达标排放阶段。中国环境管理从无到有，于1973年颁布《工业“三废”排放试行标准》，环境管理目标是工业污染源的达标排放。此时的环境管理制度如环境影响评价、“三同时”、排污收费等，都是以达标排放为基础。可以说，20世纪后30年，中国的环境管理目标主要是达标排放。据环保部门统计，工业废水排放达标率在上世纪80年代末达到近60％，90年代末达到近70％，2004年突破90％。中国工业污染源已经基本实现达标排放，已经成为一定的共识。
第二级是总量控制阶段。90年代，中国环境管理的重心逐步由达标排放向总量控制转移。1995年《淮河流域水污染防治暂行条例》颁布，总量控制开始全面系统地在淮河流域试行。进入21世纪，总量控制的核心地位确立，COD与SO2的总量减排10％目标进入“十五”与“十一五”规划，尤其是“十一五”节能减排的提出与全面实施，总量减排已经成为“全民行动”。“十五”规划的总量减排目标并没有完成，“十一五”规划的总量减排目标则提前完成，“十二五”的总量减排指标上升为4个，氨氮与氮氧化物进入总量控制名单，总量控制在快速地推进中。
第三级是质量改善阶段。“十二五”规划纲要提出“地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例达到80％”，这是在国家五年规划中首次提出定量的环境质量目标，标志着环境质量改善在中国环境管理中的地位日渐。其实，早在“十五”期间，城市环境质量改善目标如“50％地级以上城市空气质量达到国家二级标准”等就已经被列入“十五”环保专项规划中，但一直停留在部门规划层次。
中国环境管理重心由总量控制向质量改善升级，已经是大势所趋。环境保护部副部长张力军在今年“两会”期间提出“十二五”环保规划的四大战略，“一是深化总量减排，二是强化环境质量的改善，三是防范环境风险，四是保障城乡平衡发展。”
据环境保护部环境规划院王金南研究员介绍，国家环保“十二五”规划的基本思路必须“以改善环境质量为立足点，以削减总量为抓手，以保障环境安全为根本”，中国将从“十二五”开始，用20年左右的时间完成总量控制向质量改善战略转型。
第四级是公众满意阶段。2006年《全国城市环境综合整治定量考核管理工作规定》等通知，首次将“公众对城市环境保护的满意率”纳入“城考”中，权重占3％，标志着公众环境满意的管理模式开始在中国“落地生根”。2007年，“公众环境满意率”调查结果首次被纳入《全国城市环境管理与综合整治年度报告》，424个城市开展公众环境满意率调查，占参加“城考”城市数的70％。年报显示，公众满意率基本能体现各城市环境质量状况及环境保护工作进步程度；2008年，全国“城考”城市中有76.3％的城市开展了公众满意度调查；2009年，开展调查的城市占77.16％。公众环境满意调查在各个城市的应用与普及速度加快。
2009年年底，环境保护部在全国范围内首次组织“公众环境状况满意度调查”，调查结果也首次进入2009年《中国环境状况公报》，相比“城考”的公众环境满意率调查与公布，在权威级别与评价技术上迈进一大步。
公众满意是贯彻落实科学发展观，践行“以人为本”的客观要求，是建设服务型政府的本质要求，也是“环保惠民”的评价标准。中国的环境管理最终迈向公众满意的环保新道路，既是执政为民理念的推动与行政管理改革的必然归宿，又是日益严峻的环保形势对先进环境管理模式的迫求。 [page]
中国环境管理的“四级跳”
引入新的管理模式势所必然
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近年来，城市空气污染状况转向包含汽车尾气污染在内的复合型污染，原来的监测评价结果客观上会与公众的主观感受存在差异。公众对环境质量愈发关注的今天，环境质量监测指标的适时调整势所必然。
“十一五”时期中国环境管理模式是以主要污染物总量减排为中心，自上而下，层层分解与考核减排指标，各级政府相继交出答卷。但是，在总量减排取得积极进展的情形下，减排效应如何进一步扩大，减排效果如何进一步提高，环境质量改善的进程如何加快？从环境管理角度入手，公众环境满意度能否持续提高？
在环境形势发生改变、公众对环境质量愈发关注的今天，环境质量监测指标的适时调整势所必然。新京报2010年10月27日报道，“市民拍摄1年统计北京蓝天，比官方数据少百天，”而据北京市环保局称，“‘蓝天’与市民所感受到的蓝色的天空是两个概念，即便雨雪天或阴天，只要空气质量达标也是‘蓝天’。”由此引发市民感慨，“人们的幸福感取决于抬头看天时，是心旷神怡的蓝还是灰蒙蒙的阴霾。即使空气指数合格，却只能隐约看到北京的西山，大家也不会对数据信服。”在中国环境报对此事进的后续深度报道中，环境保护部环境监测司副司长朱建平曾指出，早期煤烟型污染特点使我国空气质量评价体系的监测指标是二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物3项，但近年来城市空气污染状况转向包含汽车尾气污染在内的复合型污染，原来客观的监测评价结果与公众的主观感受存在差异，“十二五”空气质量评价体系完善方向主要是增加监测指标，如臭氧、PM2.5、挥发性有机物等。
应该看到，管理主体对于一定时期内的管理对象的判断和选择，决定了这一时期的管理目标、管理模式、管理手段及最终结果。而政府的综合管理考核体系一旦单纯以并不能实际反映环境状况的指标为依托，出现这种官方数据的“蓝天”与市民所感受的蓝天的不同在所难免。可见，提高环境监测手段、提升环境管理模式的思路需要从“量变”层次，到新的“质变”。
以提高公众环境满意度为中心的管理模式具有比较优势
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相比传统的环境监测，公众环境满意度度测评更“物美价廉”。传统的环境监测受监测成本制约，环境监测的代表性与全面性得不到保证，而公众环境满意度测评可获得更具代表性与全面性的环境信息。
以提高公众环境满意度为中心的管理模式包括:将提高公众环境满意度作为环境管理的核心目标之一，通过环境信息公开，满足公众环境知情权，为公众参与决策与监督提供基础；通过公众环境满意度调查，识别公众的环境需求，作为环境管理的优先目标与任务之一，完善环境保护的公众参与决策机制；基于调查，吸收公众参与监督和开展环保绩效评估，让公众逐渐成为推动环境保护的主力军。总之，让提高公众环境满意度成为统领环境保护一切工作的出发点和落脚点，建立公众环境满意度评价指标体系，涵盖公众对环境质量的满意度、对污染源控制的满意度、对政府环境管理的满意度等方面，将各项环境管理工作与公众参与接轨。 [page]
以提高公众环境满意度为中心的管理模式
公众环境满意度，源于新公共管理运动中的公众满意度与企业管理战略升级中的顾客满意度，具有深厚的理论与实践基础，也饱含管理智慧。早在1936年，公共行政学者迪马克就提出，“顾客满意标准在政府运作过程中应当与企业中的应用一样广泛。如果行政官员能够像企业管理者那样始终关注最终结果，即顾客满意度，那么内部行政效率运作亟须改革以改善服务就不言自明了。”我国学者也普遍认同根据公众的需要提供公共服务与公共产品，又根据公众对公共服务与公共产品的满意程度来评估政府管理绩效。
相比传统的环境监测，公众环境满意度度测评更“物美价廉”。传统的环境监测受监测成本制约，往往只能选择非常有限的监测布点，而且污染物种类也非常有限，使得环境监测的代表性与全面性得不到保证。目前中国的环境监测主要集中在城市，农村的环境监测非常薄弱，而且城市的环境监测布点也非常有限，有的城市空气环境质量监测布点仅有5个左右，根本没法覆盖主要的人群暴露区域。而公众环境满意度测评，则充分依托“人”这一特殊监测工具，通过抽样与问卷调查等方式，将千千万万时时刻刻暴露在环境中的公众环境感受信息收集汇总，获得更具代表性与全面性的环境信息。而且，公众的环境满意是建立在公众对环境质量的感受以及对污染源控制与环境管理措施的感知上，通过系统的问卷设计与调查，不仅可以说清“某一时段、某个小区的环境质量状况”，还可以说清“哪些污染源在影响环境质量”、以及“管理措施是否有效果”等，信息的因果关系更强，对环境管理的服务也更直接、更具针对性。在信息与通讯技术高度发达的今天，公众环境满意度调查成本也在急剧下降，比如基于计算机辅助调查系统(CATI)可以将每份有效样本的调查成本控制在10元以内，上千份调查成本可以控制在几万元，而且不受空间区域约束，可以实现城乡统筹，相比于动辄数以十万、百万计的环境仪器监测投入，费用效果比非常有优势。当然，常规科学精密监测必不可少且非常重要。
以提高公众环境满意度为中心的环境管理模式，不仅直接推动了公众参与，更可以发挥公众在环境保护的主体作用。这是深化总量减排、强化环境质量改善的有力举措，也是建立健全环境保护社会机制的有效途径。
各种模式互补与融合从根本上完善环境治理机制
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达标排放、总量控制与质量改善是政府主导的自上而下的环境治理模式，公众满意是以公众为主体的自下而上的环境治理模式，两者融合可充分发挥政府与社会的协同作用。
中国环境管理目标升级与模式转型，不是简单的推陈出新，不是新模式替代淘汰旧模式，而是互为基础的螺旋上升过程。其中，达标排放是后来3种模式的基础。排污许可制度作为国际上工业点源排放控制的基本制度，在我国一直没有建立起来，不同程度上对达标排放的轻视影响了后来总量控制的实际效果，达标排放仍然任重道远。
总量控制是建立在达标排放基础上的，与环境质量改善直接相关。总量控制的范围不仅包括工业点源，还包括农业、交通与生活等面源。总量控制更加精细和系统，但也需要高昂的监测、监督与考核等管理成本，需要权衡总量控制的范围与精细程度。 [page]
质量改善取决于对质量的界定与评价。如果质量改善只是指空气中主要污染物浓度的下降，那么质量改善模式仅仅是总量控制模式的延伸与补充，仍然摆脱不了“主要污染物的达标排放—总量控制—环境浓度控制”这一机械、狭隘与封闭的污染治理机制，难以与公众需求接轨。如果质量改善由公众对环境的感受与满意度来评价，那么质量改善模式就获得了新的活力，因为公众满意的要素或感受远比几项污染物浓度指标更加丰富和具有价值。从这方面看，质量改善又非常接近公众满意度管理模式。因此，质量改善可算是界于总量控制与公众满意之间的一种过渡模式。
公众满意虽然也要建立在之前的3种模式之上，但是公众满意度管理模式对其他3种模式具有一定程度“正本清源”的作用。通过引入公众环境满意度管理，公众成为环境管理的主体之一，达标排放、总量控制与质量改善就不能仅凭监测数据说话了，“可测量、可报告、可核查”的管理原则会发挥更大的作用。而且由于公众成为环境管理的主体之一，政府部门、公共服务机构、排污企业需要接受来自公众的监督质疑，客观上会推动环境管理的社会化、规范化。另外，公众环境满意度能够将公众的环境需求信息汇总与排序，也使地方政府正在实施的让公众来评价政府提供环境服务绩效这一规定有了客观公正的基础，进而让政府的环境管理更有针对性，也更能落到实处。
从这个思路看，问题的关键不是要不要选择达标排放、总量控制或质量改善目标，而是基于公众满意来制定环境管理决策。达标排放是环境管理的初级目标，总量控制是中间目标，质量改善是过渡目标，公众满意是最终目标，四者相辅相成。
达标排放、总量控制与质量改善是政府主导的自上而下的环境治理模式，公众满意是以公众为主体的自下而上的环境治理模式，两者融合可充分发挥政府与社会的协同作用，是中国环境保护模式转型与环境治理机制完善的必然选择。
几点建议
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一是将“公众环境满意度”作为政府环境绩效评估的重要指标；二是出台“公众环境满意度”管理的指导文件与技术指南；三是依托第三方机构，开展公众环境满意度测评。
一是将“公众环境满意度”作为政府环境绩效评估的重要指标。
“十二五”期间，中央和地方政府可试点公众环境满意度管理，将公众环境满意度纳入“十二五”环境保护规划目标体系中，每年公布试点地区公众环境满意度改善状况，并对公众环境满意度较差的地方政府进行适当问责，建立基于“公众环境满意度”的政府环境绩效评估与问责制度。
二是出台“公众环境满意度”管理的指导文件与技术指南。
公众环境满意度管理需要建立在环境信息公开与公众参与的基础上，需要与公众建立规范与稳定的互动机制，需要科学规范的满意度测评体系，是一项系统的管理工程，需要中央政府提供智力支持与技术规范指导。
三是依托第三方机构，开展公众环境满意度测评。
满意度调查已经具备成熟的市场基础，公众环境满意度管理应当建立第三方评价机制，提高公众环境满意度测评的公信力，同时推动公众环境满意度测评技术的进步，提高测评效率与效果。[page]