德国是世界上垃圾回收利用较为成功的国家之一。德国政府首先从包装废弃物开始,通过回收再利用来减少垃圾的数量, 形成了独具特色的“二元回收系统”, 并取得了显著的效果,在欧洲国家尤其是OECD国家中被广泛推广。近年来,德国响应欧盟的要求,建立了组织化程度较高的废弃电子电器产品回收利用体系,取得了实际的效果。
一 德国包装废弃物的回收利用
1.法律基础德国为了控制和减少包装废弃物的数量,于 1991年实施了《包装废弃物管理法》。该法首次按照“资源—产品—再生资源”的循环经济思路而制定,是世界上第一个关于包装废弃物减量化及其循环利用的管理法规。该法提出,包装废弃物管理应按照减量化、再利用、再循环、最终处置的优先序进行,并设定了不同包装废弃物的回收目标和时限,强制性要求包装产品的生产商、销售商必须负责其产品包装的回收以及再利用或再循环其中的有效部分, 并对生产商和经营商的责任和义务作了具体规定 。
《包装废弃物管理法》还首次在包装废弃物的管理中引入了“污染者付费”原则, 将“污染者付费”原则延伸到生产和消费领域, 提出了生产者延伸责任制。由于德国的包装物中, 销售包装几乎占到了一半左右, 该法对销售包装作出的规定是, 从1993年1月1日起, 生产商和经销商有义务在消费后无偿回收并重新使用或进行材料利用。如果零售商、制造商和包装商及其原料供应商要建立各自复杂的回收系统就需要巨额的投入, 还要增加新的管理任务, 这给企业带来了巨大的负担, 而一些中小企业根本无力自建回收系统。在此背景下, 为了贯彻执行该法令, 1990年在德国工业联合总会、德国工商业协会支持下, 分别由零售业、消费品和包装业的95家公司自发组建了绿点公司, 通过建立一个专业的“二元回收系统”, 来帮助生产商和经销商履行所承担的回收义务, 使消费者丢弃的包装废弃物能直接进入一个再加工处理系统。这既容易提高回收利用的效率, 又降低了零售商、制造商和包装商的成本。
2. 组织和运行
在“二元回收系统”中, 包括了生产商、经销商、绿点公司、废物回收公司、废物处理公司, 其中绿点公司( Duales System Deutschland, 简称DSD) 是整个系统的核心。在所有制形式上, 绿点公司是一家私营股份制企业, 凡是“二元回收系统”所涉及的生产商、进口商、废物回收公司等都可以自愿入股成为股东; 在组织性质上, 绿点公司是一个非盈利性的民间组织, 帮助生产商和经销商履行其产品包装废弃物的回收利用义务并完成《包装废弃物管理法》要求的回收率指标, 是目前德国唯一依据包装条例专门从事包装废弃物收集、分选和再利用的全国性政策 执行和协调机构。
绿点公司与生产企业以及经销商之间是委托关系, 生产者和经销商通过向绿点公司付费将包装废弃物的回收利用工作委托给绿点公司来完成。绿点公司与废物回收公司以及废物利用公司之间也是委托代理关系, 绿点公司通过招标的方式, 选择符合要求的废物回收公司, 废物利用公司与其签订合同, 将回收和利用工作委托给他们来完成。这样, 绿点公司将生产企业、经销商与专业化的回收企业紧密地联系起来, 从而构成了由生产企业) 绿点公司) 专业化回收企业所组成的公共回收体系。由此可见, 绿点公司实际上并不进行包括废弃物具体的收集、分类、回收、利用活动, 而是在整个系统中履行协调和组织的职能。
在实际运作中, “二元回收系统”是在已有的生 活垃圾公共回收体系的基础上重新建立一套系统, 专门负责印有“绿点”标志的包装废弃物的回收和处理。“绿点”标志是绿点公司的商标, 生产企业、销售商和进口商( 不论是否为DSD公司的股东) 通过注册成为该公司的会员, 按照其产品包装的种类、 重量缴纳一定的费用来获得“绿点”商标的使用权 后, 就可以在其产品上印有“绿点”标志, 而没有“ 绿点”标志的包装废弃物要由零售商负责回收处理。[page]
从“二元回收系统”具体的收集、运输、分类、回收和处理过程来看, 首先是收集过程, “二元回收系统”通过与当地政府协商可采取不同的收集形式。 其主要有两种形式, 一是消费者将印有“绿点”标志的包装废弃物混合放到专用的黄色垃圾桶( 或黄色垃圾袋)中, 由绿点公司委托的专业回收公司定期免费回收; 二是由消费者主动将印有“绿点”标志的废弃物分类投放在由绿点公司在居民点或公共设施附近投资设置的不同颜色的垃圾回收桶内, 由签约的专业回收企业收集, 再运输、分类后送往再生工厂, 最后出售给包装产品的制造商作为生产包装产品的原料。
3. 资金机制
“二元回收系统”作为一个非盈利性的民间组织, 其运转所需资金来源于受委托的生产商和进口商使用“绿点”标志所缴纳的许可证费。费用的征收标准根据包装材料的种类、重量或体积来确定, 这样能够合理体现包装废弃物的回收处理费用。而且, 许可证费并不是固定不变的, 绿点公司每年都要根据包装材料的实际回收处理费用来进行调整。因绿点公司的非盈利性, 如果当年出现盈余, 将在下一年度返还或降低许可证费, 例如1998年结算盈利, 随即在1999 年征收的许可证费比1998 年降低了915%。
“二元回收系统”同时也是一个私营的经营机 构, 但是并不从事具体的回收处置工作, 只是作为整个系统的协调组织者, 其经营成本实际上是与生产商和回收公司的交易成本, 而不是通常意义上的生产成本。其资金除用于机构人员的日常开支外, 主要用于支付签约回收公司的委托处理费, 另外, 还用于废弃物的收集设施建设和相关宣传教育的支出。
二 德国电子废弃物的回收利用
1. 法律基础
德国电子废弃物的回收处理是按照 2005年8月13日正式生效的《电子电器设备销售管理、回收与无害化处理法案》( 简称 E lektroG, 即《德国电子电器设备法》)来运作的。该法案是在欧盟颁布《关于限制在电子电器设备中使用某些有害成份的指令》和《报废电子电器设备指令》( 简称 WEEE) 的背景下出台和实施的, 其核心原则是 “生产者责任制”, 即谁生产或销售电子电器设备, 谁就对其处理和再利用负责, 而不由使用者负责。《德国电子电器设备法》规定生产者必须对产品的整个生命周期负责, 要对废弃产品的收集、回收和处置负责, 支付整个程序产生的费用 。从 2005年11月24日起, 生产商应向公共回收公司免费提供收集向私人家庭销售的产品(简称 B2C产品) 的收集容器。从 2006年3月起, 根据管理中心的规定, 生产商应从公共回收 公司的收集场地运走旧电器, 或再利用, 或处理及清除旧电器和电器组件, 并承担由此产生的费用。在 这一原则指导下, 德国构建了电子废弃物回收处理 系统并形成了其组织运行方式。
2. 组织运行
德国电子电器产品回收与处理体系, 是采取在 政府的监管下, 授权第三方非赢利机构进行统一组 织、协调和监控的运行方式。
( 1) 管理体系及其职能分工
《德国电子电器设备法》的执行系统是在德国现有的回收系统上, 增加了专门的管理协调部门。 该法涉及的部门有德国联邦环保部、管理中心、公共 回收公司、旧电器处理公司和生产商 。各部门的具体职能如下。
联邦环保部( UBA)是电子废弃物回收处理的主管部门, 负责注册登记生产商的品牌、公司、地点、产品类型, 颁布注册号。如果生产商没有按规定提供担保函或者没有履行回收旧电器的义务, 联邦环保部有权取消生产商的注册登记; 有权向电子旧设备登记基金 [ ( die S tiftung E lektro - Altgeraete Register, 简称 / EAR0) ] 通报注册的生产商名单、产品类型和登记号码以及被取消的注册号码; 有权委托 EAR执行上述任务。
EAR是由德国电器电子行业协会( 简称 ZVEI) 和德国信息技术、电信和新媒体协会( 简称 B itcom) 发起, 于 2004年2月12日成立的一个基金会。其职能主要包括: 支持联邦环保部的决策准备工作, 向其提供有关生产者的信息; 在网上发布生产者的注册登记情况; 接受公共回收公司的报告; 有权归类电器产品, 计算应由公共回收公司回收的旧电器数量并向联邦环保部通报; 定期接受生产者关于销售和回收情况的通报; 如果生产者没有通报销售数量, EAR可以做出估计; 在专家认可的科学计算的基础上, EAR平等地分配每个生产者取回旧电器的时间、地点和数量, 并向联邦环保部通报计算结果, 计算方法将上网公布; 每年向联邦环保部通报全年销售总量, 由公共 回收公司回收的各类旧电器总量, 由生产者重新使用的各类旧电器总量, 由生产者材料再利用的各类旧电器总量, 由生产者用其他方式再利用的旧电器数量, 由生产者回收、收集并出口的旧电器数量。
公共回收公司是根据各州法律成立的垃圾回收公司, 负责告知私人家庭可供使用的旧电器收集的可能性和收集地点; 提供旧电器的回收服务; 接收生产商免费提供的收集容器; 向EAR报告已装满待生产商回收的收集容器数量。
生产商有义务向公共回收公司提供收集容器, 并根据EAR的指示及时取回已装满的收集容器; 按要求重新使用、再次利用、处理或清除旧电器及其材料, 并承担相应费用; 对于B2B产品, 生产商应找出一个可行的办法进行回收和处理。[page]
( 2)运行方式
在具体运作上, EAR协调整个回收系统, 首先要求生产者要么自建回收系统, 要么通过合同委托回收企业回收和处置该企业的废旧电子电器产品; 而生产商委托回收处理的企业必须是符合要求, 具有一定资质的正规企业, 能保证按照生产商的要求进行废旧电子电器产品的回收处理; 生产商在向EAR注册时要提交所委托的回收企业的相关信息, 且每年都要向EAR上报其当年出售产品的回收处理情况, EAR要审查其是否符合要求。当按5报废 电子电器设备指令6需要回收时, 首先由市政管理部门通过公共收集系统, 免费收集家用电子废弃物, 收集费用由市政当局承担。德国电子废弃物收集系统大约有4500个由公共废物管理机构设立的收集点, 30000个商业收集点以及1000 个生产商提供的收集点。从市政当局之后的相关作业, 就是生产者责任的开始。EAR负责组织和协调从市政回收点开始的电子废弃物的登记接收, 以及从回收点到处理厂的运输事宜, 而运输、处理费用由生产商) 进口商承担, 生产商) 进口商可以自建回收处理系统, 也可指定自己的合约运输公司和处理公司。把家庭产 生的废旧电子电器回收到各个回收点, 然后由回收 点通知 EAR, 再由其通知生产者或它的负责回收的合作伙伴到某些回收点或某些回收箱中去收集和处理废弃物。
3. 费用机制
EAR体系费用机制采取事后收费模式, 在生产 商) 进口商环节收取, 由EAR负责电子废弃物处理费用的统一收取和支付, 生产商) 进口商根据每一类产品的现有市场份额分担实际发生的电子废弃物处理费用。对于新的电子废弃物, 该生产商可以要求EAR计算其相应的承担费用(生产商需提供相应数据)。在德国EAR体系下, 生产商执行回收处理所衍生的费用有注册费、资金担保费、运输费、处理费等四项, 此外, 还有EAR机构的行政管理费用。 其中最大的成本应是电子废弃物的物流运输费和处理费两项。
担保金制度是进行电子废弃物处理的有利保障。生产商在注册的同时, 必须为其B2C产品提供资金担保(即破产担保) , 以确保破产后该产品能够继续得到回收和处理。同时, 资金担保对于“无主废弃物” 也是很重要的, 处理这些无主废弃物就需要通过担保机制, 利用生产者提供的保证金来处理这些废弃物。
市政管理部门通过公共收集系统收集家用电子废弃物, 收集费用由市政当局承担。生产商应向公共回收公司免费提供收集B2C产品的收集容器, 应根据EAR的规定, 从公共回收公司的回收点运走旧电器或委托合约回收处理公司进行处理, 并承担由此产生的费用。EAR根据2005年7月德国政府有关部门颁布的5电子电器设备收费条例6收取相关注册费用和行政费用, 收费从45欧元到545欧元不等。
三 评价及启示
1. 制定严格的法律法规, 作为垃圾回收利用产业运行的基础和保障
德国的垃圾回收系统尤其是电子废弃物回收系统的建立, 采取以政府立法为主导的方式, 对垃圾和电子废弃物的回收 、加工、再生利用各环节以及各主体所应承担的责任和违规的惩罚措施都做了明确的规定。在政府的主导下, 将回收系统内的各主体紧密联结起来, 从废弃物的源头到最终的回收处理进行严格的控制, 力求各环节都能高效、稳定地运行。而我国在计划经济时期, 该行业是被国家垄断、统购统销, 按行政命令进行收购和配置; 在改革开放后, 市场逐步放开, 个体私营经济进入该行业, 但是由于该行业关系到社会治安等被定为特种行业加以管理, 所以国家出台什么样的政策, 行业的反应就会很灵敏 。
垃圾回收利用体系建立的前提是依赖于必要的法律环境。政府部门应该首先制定废旧产品回收的相关法律法规, 以确保废弃物回收过程“有法可依”; 在此基础上, 管理部门应通过行政手段, 规划和实施对废弃物回收过程的监督与管理, 保障废弃物回收利用的有序进行。
2. 建立适合我国国情的垃圾回收利用产业的组织形式和运行方式
德国的垃圾回收利用系统, 是在生产者延伸责任制的要求下建立和运行的。生产者延伸责任( EPR), 既可由生产者单独承担, 例如日本的家电回收利用, 也可由生产者联合组织集体承担, 例如德 国、法国等欧洲国家建立的回收包装废弃物“二元回收系统”。
德国及其他欧洲国家, 采用由生产者直接承担废物回收义务的方式是合适的。其原因在于: 第一, 欧洲各国普遍国土面积小, 生产者直接回收废物的 收集运输成本较低; 第二, 各国的生产者实力均较 强, 市场覆盖率高, 可以产生一定的规模效应; 第三, 各国生产者的守法意识和环境意识都较强, 管理上的难度较小; 第四, 欧洲市场上基本没有地下工厂生产的劣质、假冒产品, 只要管好生产者, 废旧产品的 环境危害基本就控制住了 。但在我国, 情况则有所不同, 主要体现在以下五点。第一, 我国地域辽阔, 社会经济发展不平衡, 废旧物资回收物流体系不 规范、不健全 ( 以个体商贩流动回收为主) , 示范性电子废弃物处理设施欠缺, 市政基础设施普遍落后等, 这些基本国情都与他国显著不同。第二, 我国的再生资源与国外的残余价值有所不同。在国外, 大多数国家都实行了垃圾收费制度, 用户处理废弃物要支付一定的费用, 对用户来说废旧品的残余价值为负值; 而在国内, 目前只是在个别地区试点推行垃圾收费制度, 大多数地区还未实行 ( 即使是实行垃圾收费的地区, 也只是象征性的收费, 例如北京也仅仅是 3 元 /户的定额收费方式) 。人们丢弃垃圾不仅不交费( 即使交费也很少), 而且还能从出售废旧 物资中获得经济收益, 对于用户来说, 其废旧物资的 残余价值为正值。第三, 我国国土面积大, 生产者的产品销往全国各地, 如果由其自行回收处理, 运输成本非常高; 而若在各地建立各自的回收处理设施, 投资大而且难以实现规模效应。第四, 我国各种产品的生产者数量多, 企业实力及市场覆盖率不高, 有些企业甚至在产品报废前就已经不存在了。由这样的 生产者来承担各自品牌的废旧产品回收处理, 基本 不具有可行性。第五, 我国生产者的守法意识和环境意识差。
因此, 在我国废弃物回收利用中应该明确生产者的主体地位, 但是不应该过分强调生产者承担回收责任, 更多地应该是让其承担经济责任。虽然, 在欧洲也存在单个生产者无法在全国范围内建立回收系统的问题, 而是由生产者通过产业联盟或者行业协会, 共同组织覆盖全国的废弃物回收体系; 而 在我国, 由于产业联盟或者行业协会功能普遍较弱, 目前还没有承担构建废弃物回收体系的责任。但从长远来看, 如果完全依靠政府管理部门组织和建立废旧产品的回收处理体系, 并向生产者征收废弃物处理费, 无论是从职能归属还是管理运作都是不完善的; 而行业协会作为行业的协调组织机构, 很多协会原本就是行业的政府管理部门, 与行业内的生产者联系紧 密, 具有组织管理经验。所以, 我国不能照搬国外建立在生产者延伸责任制基础上的资源再生产业的运行机制, 而必须结合我国的实际情况, 综合考虑, 选择适合我国国情的资源再生产业运行机制。[page]
3. 充分发挥行业管理优势, 促进垃圾的回收再利用
国外垃圾回收利用大多是以包装废弃物和电子废弃物为重点。其出发点一是包装废弃物和电子废弃物在垃圾中所占比例较大, 污染较大; 二是国外包装产业和电子电器行业建立了相应的规范和标准, 通过实施生产者责任制, 从行业管理着手, 以市场和行业为推动, 形成以大型中介回收公司为主的运营方式, 既发挥了行业管理的优势, 同时在实践中也的确取得了较为显著的效果。我国垃圾回收利用管理未从行业管理的角度出发, 而是完全抛给了社会, 形成了目前垃圾回收利用无序、混乱的状态, 包装废弃物等废旧物资未得到高效的回收和利用。仅以北京市为例, 本文深入调研的数据表明, 北京市自发的回收市场每年回收的各类废旧物资达800多万 吨。据不完全统计(未包括玻璃等包装废弃物) , 其中包装废弃物达250 万吨左右, 如此庞大数量的可再利用资源如何有效地回收再利用, 国外采取行业管理这一经济有效的管理方式值得我国借鉴。
4. 选择适当的废弃物回收处理费用的收费方式
收取垃圾回收处理费用对各国来说都是十分敏感却又是不可回避的问题。目前, 国外收费模式主要有两种: 一是价格附加模式, 即消费者购买新产品时付费模式( 如德国“ 二元回收系统”、荷兰电子废弃物回收利用); 二是产品废弃时再付费, 消费者仅在丢弃产品时交费 ( 如日本的电子废弃物回收系统) , 二者各有利弊。选择在购买新产品时支付回收处理费用而不是在废弃时支付费用的目的, 是为了鼓励回收而防止胡乱丢弃或者非法倾倒。这种收费方式的另一优点是, 以前的废物可以比较容易地处理掉并且可以使一些传统品牌 ( 市场份额较 大) 的利益得到平衡。同时, 对于生产者不复存在的“孤儿产品”也比较容易处理。
但结合我国国情, 若采用后者即在废弃时再向丢弃者收费, 多数居民主观上将难以接受, 也不便于操作。居民可能仍倾向于将废旧物资出售给流动回收商贩或随意丢弃以逃避付费, 这将大大增加市政生活垃圾回收系统的负担。相比而言, 在新产品销售环节收费的模式虽然会略微加重消费者的经济负担, 也可能发生部分生产厂商逃避回收处理责任的行为( 即既不独立回收, 也不参与生产者联合组织 集体回收) , 但采取此种付费方式, 目的是提高回收的比率, 避免非法弃置的问题, 同时历史性废弃物也 可以被有效地回收。总体上, 后者可行性较强, 便于 操作实施, 有利于增强我国居民的环保和资源节约意识, 有利于规范我国再生资源的回收。
5. 制定促进我国垃圾回收利用的产业规范与高效运行的政策措施
国外除了以法律的形式规定了生产者责任制, 并形成了完善、规范、有序、组织化程度高的回收利用系统外, 还制定了一系列保证系统正常高效运转的政策措施作为支撑, 值得我国借鉴。国外的这些经济政策分别作用于垃圾回收利用产业链上的不同环节和不同主体, 通过经济手段, 改变各主体的行为, 使其做出有利于垃圾回收利用的决策和选择。
四 结语
近年来, 德国在积极倡导循环经济的理念下, 大力发展垃圾回收利用产业, 不仅提高了资源利用效率, 而且环境污染防治问题也得到了较好的解决, 产生了广泛的影响, 其成功经验值得借鉴。
但是, 德国的垃圾回收利用产业, 是在基本解决了工业化所带来的传统的环境问题后, 在后工业化时期, 面对人们在消费型社会大量生产、大量消费、大量废弃的生产和生活方式所带来的新的环境问题而兴起和发展的。德国以完善的法律法规为基础, 将垃圾的回收利用纳入规范化、制度化、程序化的管理轨道, 在严格的生产者责任制下, 建立了著名的“二元回收系统”, 并通过各种手段和措施, 保证这种模式的实施; 而我国的垃圾回收利用产业, 是在建国初期为了弥补经济建设资源短缺的背景下孕育而生的, 而且制度环境与德国大不相同。因此, 德国垃圾回收利用产业的成功经验虽值得借鉴, 但绝不能照搬。
德国的“垃圾回收和再生利用”给我国的启示是: 制定和完善相关法律法规, 以其作为垃圾回收利用产业运行的基础和保障, 建立适合我国国情的垃圾回收利用产业的组织和运行方式; 在当前形势下, 充分发挥行业管理的优势, 选择适当的垃圾回收处理费用的收费方式, 并制定促进我国垃圾回收利用产业规范、高效运行的政策支撑体系来推动其健康发展。[page]